一、出臺背景
2019年12月17日，自然資源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合印發(fā)《關于設施農(nóng)業(yè)用地管理有關問題的通知》（自然資規(guī)〔2019〕4號），要求各省自然資源主管部門會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門制定具體實施辦法。《廣東省國土資源廳 廣東省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳轉(zhuǎn)發(fā)關于進一步支持設施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》（粵國土資利用發(fā)〔2015〕95號）、《廣東省國土資源廳 廣東省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳關于合理界定和規(guī)范設施農(nóng)用地進一步支持設施農(nóng)業(yè)發(fā)展的補充通知》（粵國土資利用發(fā)〔2016〕50號）均已因文件本身或依據(jù)文件有效期屆滿而失效。
二、起草過程
為落實自然資規(guī)〔2019〕4號文件及督察整改要求，切實加強和改進設施農(nóng)業(yè)用地管理，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)健康發(fā)展，助力我省鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，省自然資源廳于2020年1月向各地級以上市自然資源主管部門發(fā)函進行了書面調(diào)研，并聯(lián)合省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳組成調(diào)研組赴廣州、深圳、惠州等9個地市實地調(diào)研，研究起草《關于加強和改進設施農(nóng)業(yè)用地管理的通知》（征求意見稿）。2020年3月，向各地級以上市人民政府、省直有關部門、社會公眾征求意見，6月開展補充調(diào)研并修改形成送審稿，8月完成規(guī)范性文件合法性審查，現(xiàn)正式印發(fā)實施。
三、法律法規(guī)及政策依據(jù)
1.《中華人民共和國土地管理法》及其實施條例；
2.《自然資源部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關于設施農(nóng)業(yè)用地管理有關問題的通知》（自然資規(guī)〔2019〕4號）；
3.《自然資源部辦公廳關于保障生豬養(yǎng)殖用地有關問題的通知》（自然資電發(fā)〔2019〕39號）；
4.《廣東省人民政府辦公廳關于加快推進生豬家禽產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的意見》（粵府辦〔2019〕25號）等。
四、起草思路及主要內(nèi)容
本通知結(jié)合自然資規(guī)〔2019〕4號文件精神，按照“抓關鍵、守紅線”前提下抓放并舉、疏密結(jié)合的管理思路，嚴格保護耕地并為基層實操留出必要空間，全文共分四個部分，主要內(nèi)容如下：
?。ㄒ唬┰谟玫胤秶陀玫匾?guī)模方面，體現(xiàn)廣東特色、滿足實際需求。
1.結(jié)合廣東農(nóng)業(yè)發(fā)展實際，在國家政策框架下進一步明確用地范圍。一是細化作物生產(chǎn)和養(yǎng)殖生產(chǎn)設施用地類型。將國家政策規(guī)定的“作物生產(chǎn)用地”細化為“傳統(tǒng)生產(chǎn)種植、工廠化栽培、育苗育種的大棚及日光溫室、連棟溫室、灌溉排水渠（溝、管）等作物生產(chǎn)設施用地”。將國家政策規(guī)定的“養(yǎng)殖生產(chǎn)用地”細化為“畜禽舍、水產(chǎn)養(yǎng)殖設施池塘、工廠化養(yǎng)殖車間、進排水渠道、場區(qū)內(nèi)通道、綠化隔離帶等養(yǎng)殖生產(chǎn)用地”。二是明確作物種植和畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖輔助設施用地類型。在國家政策不完全列舉的作物種植輔助設施用地范圍基礎上進一步明確包括與作物生產(chǎn)直接相關的“水肥一體化灌溉及水泵配電等必要的管理用房、農(nóng)機農(nóng)具維修、檢驗檢疫監(jiān)測、病蟲害防控、副產(chǎn)物處理等輔助設施用地”。在國家政策不完全列舉的畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖輔助設施用地范圍基礎上進一步明確包括與養(yǎng)殖生產(chǎn)直接相關的“飼料存儲、尾水處理、疫病防控、消洗轉(zhuǎn)運、分揀包裝、保鮮存儲、生物質(zhì)有機肥料生產(chǎn)、病死動物無害化處理、必要的管理用房等輔助設施用地”。三是允許縣級結(jié)合實際增加設施農(nóng)業(yè)用地類型?？紤]到設施農(nóng)業(yè)用地類型眾多且不斷發(fā)展變化，本通知只對常見的設施農(nóng)業(yè)用地類型進行了細化規(guī)定，同時明確對規(guī)定之外的其他類型，由縣級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門會同自然資源部門結(jié)合實際確定，但不包括屠宰和肉類加工及其他農(nóng)產(chǎn)品深加工、農(nóng)家樂、餐飲、住宿用地等農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)用地，在明確用地范圍邊界的同時為實際需求變動和基層實操留下一定的空間。
2.合理確定用地規(guī)模限制，允許根據(jù)實際生產(chǎn)需求確定用地規(guī)模。一是明確作物種植和畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖生產(chǎn)設施用地規(guī)?？筛鶕?jù)生產(chǎn)需要合理確定。二是合理確定輔助設施用地規(guī)模上限。將作物種植輔助設施用地（含永久基本農(nóng)田）規(guī)模上限確定為項目用地規(guī)模的10%、20畝，規(guī)?；Z食作物種植面積在500畝以上的放寬至30畝。將畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖輔助設施用地規(guī)模上限確定為項目用地規(guī)模的15%、30畝，生豬和奶牛養(yǎng)殖輔助設施用地規(guī)模在不突破15%比例控制的前提下不受30畝面積上限限制。三是允許縣級根據(jù)實際生產(chǎn)需要增加用地規(guī)模。輔助設施用地規(guī)模原則上按以上比例和面積進行控制，因?qū)嶋H生產(chǎn)需要確需增加用地規(guī)模的，由縣級自然資源部門根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門核定的用地需求研究確定。四是合理確定看護管理用房層數(shù)及面積限制。明確看護房執(zhí)行“大棚房”問題專項清理整治整改標準，即單層不超過15平方米，嚴格落實國家政策要求。管理用房用地規(guī)模不得超過送審稿第二條第（一）項規(guī)定的比例和面積限制。鼓勵按照“節(jié)約集約用地”原則建設兼有多種功能的管理用房，并采用工程措施或簡易可拆裝結(jié)構(gòu)保護耕地耕作層。
?。ǘ┰谟玫爻绦蚝屯恋鼗謴头矫?，降低用地成本、強化激勵引導。
1.簡化用地取得程序，降低用地成本，明確標準要求，為基層靈活實操適當“留白”。一是僅需村集體與用地主體雙方簽訂用地協(xié)議。將原來的“三方協(xié)議”改為“兩方協(xié)議”，不涉及永久基本農(nóng)田的簽訂用地協(xié)議后即可動工建設，備案審查逾期未告知的視為備案通過，降低基層實操難度，提高用地取得效率。二是不再硬性要求編制各項方案。設施農(nóng)業(yè)用地不再強制要求單獨編制建設、耕地耕作層剝離再利用等方案，可將相關內(nèi)容納入用地協(xié)議進行約定，也可由基層進一步做出細化規(guī)定，大大降低了用地主體取得土地的成本。三是進一步簡化用地取得程序。不再對用地申請、選址、公告、協(xié)商等環(huán)節(jié)進行具體規(guī)定，僅對簽訂用地協(xié)議、補劃永久基本農(nóng)田、辦理用地備案、信息上圖入庫四個關鍵環(huán)節(jié)作出原則性規(guī)定，細化規(guī)定由基層結(jié)合實際確定，適當進行管理“留白”。四是明確破壞耕地耕作層的基本判斷標準。采用工程技術(shù)措施保護耕地耕作層，不硬化、挖損地面或建設永久性建筑，且種植條件隨時即可恢復的，不屬于破壞耕地耕作層。五是明確多層農(nóng)業(yè)設施的安全生產(chǎn)要求。農(nóng)業(yè)設施建設多層建筑的，須符合建設安全、生物防疫、生態(tài)環(huán)保等要求，并在用地協(xié)議中載明通過建設工程監(jiān)理等方式落實安全生產(chǎn)責任。
2.簡化土地恢復要求，運用經(jīng)濟手段激勵引導政府組織落實土地恢復，進一步降低用地成本。一是不再硬性要求必須采取土地復墾方式進行土地恢復。允許基層根據(jù)實際情況自行選擇由用地主體自行恢復或由政府組織采用復墾及其他土地整治方式進行土地恢復，進一步降低了用地取得成本，但規(guī)模較大、破壞耕地耕作層的項目需要采用土地復墾方式方能進行土地恢復的，應當按照國家和省土地復墾方面的相關規(guī)定執(zhí)行。二是明確政府組織落實土地恢復產(chǎn)生新增耕地可按規(guī)定形成指標。通過經(jīng)濟手段激勵引導政府兜底落實土地恢復，按省有關規(guī)定形成補充耕地指標的，可用于落實耕地占補平衡或公開交易取得收益。三是壓實鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府土地恢復費用核定及監(jiān)督落實責任?；貞鶎蛹坝玫刂黧w關于明確土地恢復費用測算依據(jù)的要求，規(guī)定由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府綜合考慮當?shù)赝恋卣渭霸O施拆除成本核定土地恢復費用，督促用地主體將土地恢復違約責任等相關內(nèi)容載入用地協(xié)議并監(jiān)督落實。
?。ㄈ┰谟猛竟苤坪蛨?zhí)法監(jiān)督方面，堅持農(nóng)地農(nóng)用、嚴守耕地紅線。
1.明確非農(nóng)建設不得使用設施農(nóng)業(yè)用地。一是堅持農(nóng)地農(nóng)用。非農(nóng)建設應按規(guī)定使用存量建設用地或依法辦理新增建設用地手續(xù)，落實耕地占補平衡，符合規(guī)定的可優(yōu)先列入點狀供地范圍統(tǒng)籌安排。涉及違法用地的，依法查處到位后按規(guī)定辦理設施農(nóng)業(yè)用地手續(xù)。二是明確在協(xié)議到期后不改變農(nóng)業(yè)用途且擬繼續(xù)使用的農(nóng)業(yè)設施可不拆除。為避免反復拆建設造成浪費，明確設施農(nóng)業(yè)用地協(xié)議到期后不改變農(nóng)業(yè)用途且擬繼續(xù)使用的，地上農(nóng)業(yè)設施可不拆除，按協(xié)議約定歸于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為存量統(tǒng)一管理、循環(huán)利用。
2.強調(diào)嚴格保護永久基本農(nóng)田。一是明確了可使用永久基本農(nóng)田的設施農(nóng)業(yè)用地類型，強調(diào)養(yǎng)殖設施和破壞耕地耕作層的種植設施確實無法避讓永久基本農(nóng)田的，可以但只能使用少量永久基本農(nóng)田，且應控制在項目用地規(guī)模的15%以內(nèi)，最多不超過30畝，并須按規(guī)定落實補劃。二是明確了永久基本農(nóng)田的使用程序。由縣級自然資源部門組織現(xiàn)場踏勘，出具是否同意使用的書面意見。不同意使用的，項目不得動工建設；同意使用的，涉及破壞耕地耕作層的，由縣級自然資源部門組織編制永久基本農(nóng)田補劃方案，及時更新永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫，并逐級報省自然資源廳確認。
3.明確設施農(nóng)業(yè)用地執(zhí)法監(jiān)督責任。要求市縣自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要將設施農(nóng)業(yè)用地及設施建設、經(jīng)營行為等納入土地執(zhí)法動態(tài)巡查和日常監(jiān)督檢查范圍，按職能對轄區(qū)內(nèi)的設施農(nóng)業(yè)用地逐宗進行備案審查、實地核查。同時，明確了歷史遺留設施農(nóng)業(yè)用地的處理口徑。自然資規(guī)〔2019〕4號文件出臺后新建或在建的設施農(nóng)業(yè)用地，原則上要在2020年底前全部完成用地備案和上圖入庫；出臺前已建的設施農(nóng)業(yè)用地，原則上要在2021年6月30日前全部完成用地備案和上圖入庫。對逾期未完成用地備案和上如圖入庫，擅自占用耕地和永久基本農(nóng)田發(fā)展設施農(nóng)業(yè)、改變或擴大設施農(nóng)業(yè)用地范圍，以及擅自或變相在設施農(nóng)業(yè)用地上進行非農(nóng)建設的，依法依規(guī)予以查處。
五、工作展望
?。ㄒ唬└鞯乜山Y(jié)合轄區(qū)實際進一步細化相關規(guī)定。各地市自然資源部門會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，可根據(jù)轄區(qū)內(nèi)設施農(nóng)業(yè)發(fā)展實際，進一步細化用地范圍，明確用地規(guī)模，規(guī)范用地取得程序，并注意與國家和省的政策做好銜接，妥善處理好歷史遺留問題，確保政策平穩(wěn)過渡和管理有序推進。
?。ǘ┦ ⑹?、縣三級按規(guī)定落實監(jiān)督管理責任。市縣自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要將設施農(nóng)業(yè)用地及設施建設、經(jīng)營行為等納入土地執(zhí)法動態(tài)巡查和日常監(jiān)督檢查范圍，按職能對轄區(qū)內(nèi)的設施農(nóng)業(yè)用地逐宗進行備案審查、實地核查、信息匯交及上圖入庫，按規(guī)定落實永久基本農(nóng)田補劃，并督促指導轄區(qū)內(nèi)歷史遺留設施農(nóng)業(yè)用地主體，按通知時限要求完成用地備案和上圖入庫。省級不定期組織抽查，及時研判解決政策執(zhí)行過程中的苗頭傾向性問題。
?。ㄈ┩晟茝V東省設施農(nóng)業(yè)用地備案管理系統(tǒng)。省已對我省現(xiàn)行的設施農(nóng)業(yè)用地備案信息管理模塊進行全面調(diào)整優(yōu)化，并將與自然資源部的設施農(nóng)業(yè)用地監(jiān)管系統(tǒng)進行對接，充分利用衛(wèi)星遙感影像、現(xiàn)代信息技術(shù)等手段，進行動態(tài)監(jiān)管，適時開展實地抽查檢查，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)用地行為的，及時執(zhí)法查處，確保農(nóng)地農(nóng)用。